Liebe Leser*innen,

liebe Interessierte des Forschungsprojekts "CO₂-Preis",

seit Beginn dieses Jahres gilt ein CO₂-Bepreisung von fossilen Brennstoffen in Bereichen, die bislang nicht vom Emissionshandel der Europäischen Union (EU) erfasst waren. Im Vorfeld dieser Entscheidung gab es in Politik und Gesellschaft eine intensive Debatte um die Notwendigkeit, um mögliche Umsetzungswege und nicht zuletzt um die Sozialverträglichkeit. In diesem Zuge wurden in den letzten Jahren bereits verschiedene Vorschläge für eine CO₂-Bepreisung gemacht – und diese Diskussion ist keineswegs beendet. Das Klimaschutzprogramm des Bundes wird weiter kritisch diskutiert, genauso weitere Vorschläge – insbesondere mit Blick auf eine eventuelle Anpassung der CO₂-Bepreisung in der neuen Legislaturperiode.

Im Zentrum des Projektes „Analyse der kurz- und langfristigen Wirkungen unterschiedlicher CO₂-Bepreisungs-Varianten auf Gesellschaft und Volkswirtschaft“ (kurz: „CO₂-Preis“), das vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) gefördert wird, steht die Entwicklung von Varianten der CO₂-Bepreisung inklusive der Einnahmen­verwendung, die sich an den Zielen „Klimaschutz“, „Wirtschaft­lichkeit/Effizienz“ und „(Verbraucher)Gerechtigkeit“ orientieren. Dabei werden die wechselseitigen Beziehun­gen – Konflikte, aber mitunter auch Synergien – zwischen den Zielen mitberücksichtigt.

Das Forschungsprojekt untersucht für diesen Zweck:

• die kurz- und langfristigen Wirkungen unterschiedlicher Varianten der CO₂-Bepreisung auf Haushalte und die Volkswirtschaft in Deutschland sowie
• die Einflussfaktoren für eine Erhöhung der politischen und gesellschaftlichen Umsetzbarkeit und Akzeptanz.

Das Projekt verfolgt einen transdisziplinären Ansatz. Daher versammeln wir in Stakeholderdialogen Vertreter*innen aus Gesellschaft und Wirtschaft, die das Projekt mit ihrer Perspektive aus der Praxis begleiten und mitgestalten. Im Laufe des Projektes führen wir so einen Dialog mit relevanten gesellschaftlichen Gruppen, um eine sozial gerechte und somit gesellschaftlich robuste Ausgestaltung der CO₂-Bepreisung zu erreichen.

Die Grundlage der bisherigen Analyse bilden drei Preisstufen (25, 55 und 250 Euro) in drei Preispfaden:

…und fünf verschiedene Formen der Einnahmenverwendung:

• Strompreissenkung (Status Quo)
• Green Spending
• Pauschale Klimadividende
• Einkommensangepasste Klimadividende
• Härtefallregelungen

Die Analyse anderer CO₂-Bepreisungs-Varianten folgt im weiteren Projektverlauf.

Die im Forschungsprojekt gewonnenen Erkenntnisse stellen Informationen über das Ausmaß, regionale Unterschiede und Determinanten von CO₂-Bepreisungs-Akzeptanz und individueller Rebound-Neigung sowie zu den kurz- und langfristigen Lenkungs- und Verteilungswirkungen von CO₂-Bepreisungs-Varianten zur Verfügung. Diese Ergebnisse können in die Gestaltung und Fortentwicklung einer gesetzlich geregelten CO₂-Bepreisung in Deutschland einfließen, die von der Bevölkerung akzeptiert ist. Ebenso können die gewonnenen Erkenntnisse Informationen zur Evaluation und Kommunikation dieser CO₂-Bepreisung liefern.

Mit diesem Newsletter möchten wir Ihnen erste Zwischenergebnisse aus folgenden Arbeitspaketen des Projektes präsentieren:

• Regionale Unterschiede und Determinanten individueller Akzeptanz und Rebound-Neigung (AP 2)
• Präferenzen bezüglich der Einnahmenverwendung (AP 3)
• Mikroanalysen: Haushaltssimulationen (AP 5)
• Systemanalysen (AP 6)
• Makroanalysen: Volkswirtschaftliche Effekte (AP 7)

An einem Austausch dazu ist das Projektteam sehr interessiert. Nehmen Sie gern mit uns Kontakt auf.

Wir wünschen Ihnen eine spannende Lektüre.

Ulrich Fahl

Projektleiter CO₂-Preis

PS: Für aktuelle Einblicke in unsere Forschung und interessante Neuigkeiten im Kontext der CO₂-Bepreisung folgen Sie uns auf Facebook und Twitter!

Regionale Unterschiede und Determinanten individueller Akzeptanz und Rebound-Neigung (AP 2)

In AP 2, angesiedelt an der Otto-von-Guericke-Universität, soll die Frage beantwortet werden, wie die Ausgestaltung des CO₂-Preises die Akzeptanz beeinflusst. Diese Akzeptanz wird als umweltfreundliches Verhalten verstanden, das durch die Motivation, die Umwelt zu schützen, gestärkt aber durch kritische Aspekte der Ausgestaltung des CO₂-Preises vermindert wird. Wir untersuchen den Einfluss möglicher Barrieren, wie die Höhe des CO₂-Preises und die Art der Einnahmeverwendung, auf die Akzeptanz. Dazu wurde im Januar 2021 zunächst eine erste, nicht-repräsentative Vorstudie mit 500 Personen durchgeführt, der im Oktober 2021 eine repräsentative Großbefragung mit 8.000 Personen folgt.

Zentrale Ergebnisse der Vorstudie

• Die CO₂-Bepreisungsakzeptanz ist generell niedrig. Die Ergebnisse der Vorstudie deuten an, dass im Schnitt lediglich 30% der Bevölkerung einem CO₂-Preis zustimmen würden.
• Im Bereich von 25 Euro und 55 Euro pro Tonne CO₂ beeinflusst der Preis die Akzeptanz in der Vorstudie nicht. Die Akzeptanz sinkt leicht bei einem sehr hohen CO₂-Preis von 240 Euro pro Tonne CO₂ (voraussichtlich 24% Akzeptanz in der Bevölkerung).
• Die Art der Einnahmeverwendung hat bedeutsamen Einfluss auf die Akzeptanz. Dabei senken sozialverträgliche Rückverteilungen voraussichtlich die Akzeptanz (Erhöhung der Sozialleistungen: 16% Zustimmung in der Bevölkerung; Rückverteilung pro Kopf oder nach Einkommen: 22% Zustimmung in der Bevölkerung), und die Senkung der Strompreise beeinflusst die Akzeptanz nicht. Nur „Green Spending“ (die Verwendung der Einnahmen für klimaschützende Maßnahmen) sorgt vorrausichtlich für deutliche Akzeptanzzugewinne (67% Zustimmung in der Bevölkerung).

Präferenzen bezüglich der Einnahmenverwendung (AP 3)

Wie können wir die Akzeptanz des CO₂-Preises erhöhen?

Angst vor einer hohen persönlichen Kostenbelastung, die als gering empfundene Wirksamkeit, und Bedenken hinsichtlich der Fairness werden primär als Gründe für die geringe öffentliche Akzeptanz eines CO₂-Preises genannt. Die Bedenken scheinen sich hartnäckig zu halten, obwohl die Rückverteilung der Einnahmen dazu genutzt werden kann, negative Kostenfolgen für schwächere Bevölkerungsgruppen auszugleichen oder die Klimawirkung durch grüne Investitionen zu erhöhen. Neben der Art der Rückverteilung könnte eine auf Teilgruppen der Bevölkerung zugeschnittene Kommunikation dazu beitragen, solche Bedenken zu verringern, und damit wirksamer sein als breit angelegte Informationskampagnen. Mit einem innovativen Informationstreatment untersucht dieses Arbeitspaket, ob und wie die Akzeptanz in der Bevölkerung erhöht werden kann und welche Rückverteilungspräferenzen bestehen.

Wo wir aktuell stehen

Die Fragestellung aus AP 3 wird mit einem neuen, repräsentativen Datensatz aus Deutschland analysiert. Dazu wurden von Mitte August bis Mitte September 2021 rund 7.000 repräsentative Haushalte zu ihrer Einstellung gegenüber der neuen CO₂-Bepreisung sowie zu ihrer Zustimmung zu einer CO₂-Bepreisung mit verschiedenen Preishöhen und Rückverteilungsvarianten befragt. Für die Befragung wurden außerdem drei Videos durch Forschende am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) und RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) mit Unterstützung von Kollege*innen aus dem Forschungsprojekt und dem Stakeholderbeirat konzipiert und animiert.

Als Sprecherin für die Videos konnte Brigitte Knopf vom Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) gewonnen werden, die bei den Teilnehmer*innen als besonders vertrauenswürdig wahrgenommen wurde. Die Videos vermitteln auf anschauliche Weise gezielte Informationen zur neuen CO₂-Bepreisung, wobei sie ausdrücklich Bezug auf die von Teilnehmer*innen geäußerten Bedenken nehmen. Durch die zugeschnittene Informationsgabe soll bei den Teilnehmer*innen der Umfrage ein besseres Verständnis für die Wirkungsweise, Fairness und die zusätzlichen Kosten durch die CO₂-Bepreisung aufgebaut werden. Die Daten der vor kurzem abgeschlossenen Umfrage befinden sich nun in der Auswertung.

Mikroanalysen: Haushaltssimulationen (AP 5)

Welche Wirkung hat die im Januar 2021 eingeführte CO₂-Bepreisung auf die Heiz- und Mobilitätskosten der Haushalte in Deutschland und wie ändert sich die Kostenbelastung durch verschiedene Rückverteilungsmaßnahmen? Diese Fragen untersucht das RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) gemeinsam mit dem Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) im Zuge des Arbeitspaketes 5. Dabei werden einerseits vertikale Verteilungseffekte, also Kostenbelastungen zwischen Einkommensgruppen, sowie horizontale Verteilungseffekte, das heißt die Verteilung der Kostenbelastungen innerhalb gleicher Einkommensgruppen, untersucht.

Zentrale Ergebnisse

• Eine CO₂-Bepreisung ohne jegliche Rückverteilung der Einnahmen an private Haushalte wirkt grundsätzlich regressiv: Einkommensschwächere Haushalte werden relativ zu ihrem Einkommen stärker belastet als wohlhabendere Haushalte. Neben diesen vertikalen entstehen auch horizontale Verteilungseffekte, da Haushalte innerhalb gleicher Einkommensgruppen aufgrund unterschiedlicher Lebensstile und somit ihres heterogenen CO₂-Fußabdrucks ebenfalls unterschiedlich stark belastet werden.
• Eine direkte Rückverteilung der Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung in Form einer Pro-Kopf-Pauschale führt zu einer vollständigen Umkehrung der regressiven Effekte, sodass einkommensschwächere Haushalte nun relativ am geringsten belastet und netto sogar entlastet werden, während wohlhabendere Haushalte weiterhin belastet werden. Bei einem CO₂-Preis von 55 Euro pro Tonne CO₂ würde die altersunabhängige Pauschale ca. 165 Euro im Jahr betragen.
• Die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung können auch über eine Strompreissenkung an die Haushalte zurückgegeben werden. Bereits die Einnahmen bei einem Preis von 55 Euro pro Tonne CO₂ reichen aus, um die Abschaffung der EEG-Umlage und die Senkung der Stromsteuer auf den EU-Mindestsatz zu finanzieren. Eine Strompreissenkung schwächt insgesamt die Kostenbelastung des CO₂-Preises für alle Haushalte ab, ist aber weniger progressiv als eine Pro-Kopf-Pauschale, da auch einkommensstarke Haushalte durch tendenziell hohe Stromausgaben vergleichsweise stark von einer Strompreissenkung profitieren.

Systemanalysen (AP 6)

Das Arbeitspaket 6, verantwortet durch das Institut für Energiewirtschaft und Rationelle Energieanwendung (IER), untersucht die Auswirkungen einer CO₂-Bepreisung auf das deutsche Energiesystem mit dem Energiesystemmodell TIMES PanEU. Hierbei stehen insbesondere die differenzierten Effekte auf unterschiedliche Haushaltstypen beziehungsweise Gebäudetypen im Fokus des Projekts. Hierzu wurde der zugrunde gelegte Raumwärmebedarf auf 12 Gebäudekategorien aufgeteilt. Hierbei wird zwischen Mehrfamilienhäusern, Einfamilienhäusern in urbanen Gebieten sowie Einfamilienhäusern in ländlichen Gebieten unterschieden, sowie nach vier Gebäudealtersklassen. Die vier Altersklassen unterscheiden sich nach dem Baujahr des Gebäudes, da dieses in der Regel mit der Energieeffizienz bzw. den Optionen der energetischen Sanierung und ihren Kosten korreliert.

Die so vorgenommene Gebäudedisaggregation wird im Laufe des Projektes nun noch weiter hinsichtlich der Besitzverhältnisse von Wohnraum vertieft. Hier liegt der Fokus insbesondere auf dem Unterschied von Haushalten, die zur Miete wohnen und solchen, die Eigentümer*innen ihrer Immobilie sind. Derzeit werden die Kosten für den CO₂-Preis ausschließlich von Mieter*innen getragen, die aber nur geringen Einfluss auf notwendige Investitionsentscheidungen ausüben können. Eine zeitweilig diskutierte Aufteilung zwischen Mieter*innen und Vermieter*innen wurde bisher noch nicht umgesetzt.

Deswegen wurden oben genannte 12 Gebäudekategorien jeweils um das Merkmal „Mieter*in“ bzw. „Eigentümer*in“ ergänzt. Damit lässt sich beispielsweise der Effekt einer Aufteilung der CO₂-Bepreisung untersuchen. Erste vorläufige Ergebnisse zeigen zum Beispiel, dass eine CO₂-Bepreisung mit den derzeit diskutierten Preisniveaus allein nicht ausreichen wird, um die Ziele des Klimaschutzgesetzes (KSG) im Gebäudesektor beziehungsweise sektorübergreifende Klimaneutralität 2045 zu erreichen. Außerdem sieht man, dass derzeit Haushalte, die Eigentümer*innen ihrer Immobilie sind, pro Kopf deutlich höhere Emissionen haben, da sie deutlich öfter in Einfamilienhäusern wohnen und mehr Wohnfläche zur Verfügung haben. Hohe CO₂-Preise, die nicht voll auf die Vermieter*innen umgelegt werden können, führen dazu, dass spätestens 2035 Mieter*innen den deutlich höheren Anteil an Emissionen verursachen. Dies liegt zum einen daran, dass Eigentümer*innen schneller auf klimaneutrale Energieträger (Wärmepumpen und grüne Fernwärme) wechseln, zum anderen auch an deutlich mehr energetischer Sanierung auf Seiten der Eigentümer*innen verglichen mit den Mieter*innen.

Zentrale Ergebnisse

• Sehr hohe CO₂-Preise (mindestens 110 Euro pro Tonne CO₂ in 2025, danach weiter steigend) sind zur Erreichung der Ziele aus dem KSG nötig.
• Wird ein hoher CO₂-Preis größtenteils von Mieter*innen getragen, so wird der Großteil der Emissionen im Modell ab 2035 von Mieter*innen verursacht, da Vermieter*innen weniger Anreize für Investitionen haben.
• Selbstnutzer*innen investieren in diesem Fall deutlich mehr in energetische Sanierung als Vermieter*innen.

Makroanalysen: Volkswirtschaftliche Effekte (AP 7)

Durch eine CO₂-Bepreisung resultieren nicht nur Auswirkungen auf den einzelnen Haushalt (AP 5) und das Energiesystem (AP 6), sondern auch auf die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt und die internationale Wettbewerbsfähigkeit einzelner Sektoren und darüber hinaus ebenso auf die Staatseinnahmen und die Kostenbelastung verschiedener Einkommensgruppen. Diese Effekte können durch unterschiedliche Ausgestaltungsvarianten einer CO₂-Bepreisung oder durch Kompensations- und Umverteilungsmechanismen variiert und beeinflusst werden. Vor diesem Hintergrund analysiert AP 7 die makroökonomischen Effekte von CO₂-Bepreisungs-Varianten unter Einsatz des am IER Stuttgart entwickelten Allgemeinen Gleichgewichtsmodells NEWAGE.

Zentrale Ergebnisse

• Die Ergebnisse der ersten Szenarienrechnungen zu den bezüglich der makroökonomischen Effekte insgesamt analysierten 12 CO₂-Bepreisungs-Varianten (drei CO₂-Preispfade bei jeweils vier unterschiedlichen Rückverteilungsvarianten) zeigen zum einen eine deutliche Minderung der Lenkungswirkung der CO₂-Bepreisung (siehe folgende Grafik), wenn die Rückverteilung der Einnahmen Konsum- (Varianten: Pauschale Klimadividende (Div_cap) bzw. Einkommensangepasste Klimadividende (Div_inc)) oder Investitions- (Variante: Green Spending (Green)) fördernd erfolgt. Die Rückverteilung für eine Senkung der Strompreise (ele) hat demgegenüber eine verstärkende Wirkung auf die Minderung der CO₂-Emissionen.
• Zum Zweiten zeigen sich beim realen Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Indikator für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit bzw. für den Wohlstand des Landes gerade gegenläufige Entwicklungen. Rückverteilungen für Steigerungen von Konsum oder Investitionen dämpfen den rückläufigen Effekt beim BIP. Die Nutzung der Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung für die Reduktion der Strompreise verstärkt die BIP-Verluste. Letzteres ist mit dadurch zu erklären, dass über die aus der Strompreissenkung resultierende Erhöhung der Stromnachfrage die Friktionen im Strommarkt verstärkt werden, der gleichzeitig über die Emissionsbegrenzungen im Europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) und die politischen Vorgaben zur Beendigung der Stromerzeugung aus Kohle und Kernenergie Engpässen unterliegt, die aufgrund der fehlenden Dynamik beim Ausbau der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien und bei den benötigten Elementen zur Systemintegration (z.B. Netzausbau) in der Kürze der Zeit nicht kompensiert werden können.
• Gemessen im Gini-Koeffizienten (eine Maßzahl zwischen 0 und 1 zur Beschreibung der Ungleichheit einer Verteilung: Je ungleicher die Verteilung ist, desto näher liegt der Wert bei 1. Bei Gleichverteilung hat der Gini-Koeffizient den Wert 0.) sind die untersuchten Szenarien in der Tendenz alle förderlich für ein mehr gleichverteiltes Einkommen in Deutschland. Die Bandbreite des Gini-Koeffizienten der Einkommensverteilung bewegt sich für die CO₂-Bepreisungs-Varianten mit 0,346 bis 0,351 jedoch in einem engen Spektrum. Eine große Umstrukturierung der Einkommensverteilung ist hiermit demnach nicht verbunden (siehe folgende Grafik).
• Die unterschiedlichen CO₂-Bepreisungs-Varianten werden in der Hoffnung diskutiert, eine Dreifach-Dividende erzielen zu können. Es sollen gleichzeitig erstens eine Verbesserung der Umwelt, zweitens eine Steigerung der Wirtschaftsleistung und drittens eine sozial gerechtere Entwicklung erreicht werden. Die Bestätigung der Hypothese der Dreifach-Dividende erscheint mit den bislang untersuchten CO₂-Bepreisungs-Varianten angesichts der erläuterten Ergebnisse nicht möglich. Es bleibt weiterhin abzuwägen, in welchem Ausmaß die Ziele „Klimaschutz“, „Wirtschaft­lichkeit/Effizienz“ und „(Verbraucher)Gerechtigkeit“ in die Bewertung der unterschiedlichen CO₂-Bepreisungs-Varianten Eingang finden sollen.
• Neben Fragen rund um die Verteilungswirkungen von CO₂-Bepreisungs-Varianten auf Ebene der Haushalte bzw. der Gesellschaft stellt sich auch die Frage nach den Verteilungswirkungen zwischen unterschiedlichen Industriesektoren. Hier sinkt die Bruttowertschöpfung (BWS) der energieintensiven Sektoren in allen Rückverteilungsvarianten im Vergleich zur Basis in 2030. Zudem führen höhere CO₂-Preise zu stärkeren Rückgängen bei der BWS der energieintensiven Sektoren.